Fuente: La Silla Vacia
En un reciente Foro virtual para analizar el impacto del Covid-19 en las comunidades rurales del sur occidentecolombiano, una pregunta de un comunero nos pareció especialmente relevante: ¿Por qué tenemos nosotros que contar con el Estado, sí el nunca cuenta con nosotros? ¿acaso no es mejor resolverlo nosotros por nuestra cuenta?
Para responder ante dicho interrogante, los invitamos a revisar antes tres elementos, que nos parecen necesarios: i) ¿Qué esta haciendo el gobierno, en materia rural frente al Covid-19?; ii) ¿Cuál es la estructura de nuestras áreas rurales para responder ante la pandemia? y iii) ¿Qué hacer para complementar el actual accionar institucional?
- ¿Qué esta haciendo el gobierno en materia rural frente al Covid-19?
El accionar de gobierno podría dividirse en dos instancias: i) un conjunto de programas preexistentes dirigidos a la atención vía monetarización, de la población más vulnerable; y, ii) un difuso paquete de medidas posterior a la declaratoria de la cuarentena nacional por el Covid-19.
1.1 transferencia monetarias por medio de programas preexistentes
Existen un conjunto de medidas y programas -de orden nacional- en dirección de la población más vulnerable que anteceden la pandemia. En la medida que esos programas tienen alcance rural, su reforzamiento, así como la ampliación en su cobertura, constituyeron la primera acción de protección gubernamental ante la emergencia que la cuarentena produciría para poblaciones étnicas y campesinas.
Lo anterior, se traduce específicamente, en un ingreso adicional de $145.000 para los más de 2’660.000 hogares adscritos al programa de Familias en Acción. Igualmente, esta medida significara un incentivo adicional por 345 mil pesos a los 274 mil beneficiarios de Jóvenes en Acción; así como a los 1’500.000 adultos pertenecientes al programa Adulto Mayor.
Como puede observarse en el mapa del DPS sobre las Familias en Acción, la cobertura geográfica de este programa es bastante robusta, cubre casi todos los municipios del país. Sin embargo, tiene un inconveniente, su diseño esta sustentado en la bancarización de la población focalizada, algo que como sabemos, en muchas zonas rurales del país es muy difícil. Apenas se están experimentando otras soluciones por medio de oficinas de transferencia de dinero o sucursales bancarias autorizadas.
Por ahora, a partir de las cifras oficiales, es imposible conocer cual es la cobertura de estos programas sobre los 725.000 productores que de acuerdo con el Censo Nacional Agropecuario – CNA residen en el área rural dispersa de nuestra geografía. Sin embargo, un informe de la Superfinanciera advierte que, a junio del 2019 el 33,9 por ciento de la población adulta en municipios rurales y 44,7 por ciento en municipios rurales dispersos no tiene acceso a servicios financieros.
1.2 Medidas en contexto Covid-19
Uno de los programas mas ambiciosos, bajo la línea de atención monetarista, es el de Ingreso Solidario, esta iniciativa va dirigida a las personas que no cubren los programas preexistentes. Ingreso Solidario representa una transferencia de 160 mil pesos para aproximadamente 3 millones de familias beneficiarias, en los 32 departamentos del país. Sin embargo, la puesta en marcha de un programa de estas características que implica identificar usuarios nuevos en condiciones de vulnerabilidad no es fácil y, a pocos días de estrenado, están lloviendo las criticas respecto a su implementación.
Otra medida, no monetarista, de acuerdo con Susana Correa, Directora del DPS, sería la entrega de 29 toneladas de alimentos, que fueron incautados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), y que serían entregados a los hogares de familias vulnerables de La Guajira, en una alianza con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).
Adicionalmente, el 17 de marzo el señor ministro de Agricultura y de Desarrollo Rural (MADR), Rodolfo Zea Navarro, publicó seis medidas para enfrentar el coronavirus, dirigidas especialmente a los “habitantes del campo”. No se menciono el termino “campesino”, y como veremos a continuación, esta es una diferencia que no es solamente formal sino conceptual.
De las seis medidas dirigidas a los “habitantes del campo”, tres de ellas (1, 2 y 6) son disposiciones generales de Presidencia para toda la ciudadanía y el aparato estatal. De las tres restantes, dos de ellas, son tan obvias y generales que realmente parecen más protocolarias que propuestas especificas: una de ellas, la 4 invita a “[…] trabajar unidos a empresarios, gremios y organizaciones del sector agropecuario”; mientras que la 5, en la medida que busca asegurar el abastecimiento de alimentos y de materias primas, esta más dirigida a las ciudades y a la industria que a los mismos “habitantes del campo”.
Por lo tanto, la disposición que directamente estaría pensada para alivianar la situación de los productores rurales frente a la pandemia es la 3. Dicha medida busca darle herramientas a la “cartera agropecuaria” para acompañar e informar medidas concernientes al sector agropecuario y enfrentar esta situación que afecta a todo el país.
Este punto, ya fue analizado por el articulo de Felipe Roa en este mismo portal. De acuerdo con Finagro, citado por Roa: “La medida hace disponible 1 billón de pesos en créditos para pequeños agricultores a las tasas más baratas del mercado al DTF -1 por ciento, eso es 3.5 por ciento, una tasa de interés que está incluso por debajo de la inflación, o sea que en términos reales estamos hablando de una tasa que podría estar en el 0 por ciento”.
Coincido con Roa en que la medida ayuda, pero es insuficiente, en la medida que de acuerdo con los resultados del último Censo Nacional Agropecuario: “casi el 90 por ciento de los productores no accede a crédito en Colombia.
Las causas son ya conocidas de vieja data, según Misión para la Transformación del Campo: “Los altos costos de transacción, sumados a los bajos ingresos, la alta informalidad, la poca educación financiera y los problemas de tenencia de tierra de la población rural dificultan el desarrollo de modelos de negocio costo-eficientes y sostenibles para las entidades financieras. De esta manera, muchos de los servicios a disposición de la población rural son relativamente caros o rígidos. En Colombia, por ejemplo, solamente 36,4% de los hogares del campo tiene tierra propia y la participación de los ocupados por cuenta propia y familiares no remunerados en el empleo se ubica en el 57,3%, cifra que es cerca de 20 puntos porcentuales superior a la de las ciudades y aglomeraciones. Estos factores han incidido históricamente en la desconexión de la población rural con el sistema financiero formal del país” (2016).
¿Qué sentido tiene emitir un crédito, conociendo los limitantes de dichos esquemas para las áreas rurales dispersas, específicamente para poblaciones campesinas, indígenas y afrocolombianas, que seguramente serán los grupos más vulnerables en un contexto de pandemia?
- ¿Cuál es la estructura de nuestras áreas rurales para responder ante la pandemia?
De acuerdo con la FAO, para 2016: “[…] se estima que en el área rural colombiana viven unos 11,8 millones de habitantes, la mayoría dedicados a actividades agropecuarias. Sin embargo, el atraso del sector rural es evidente, la población rural tiene menos acceso a los servicios del Estado, lo que repercute en su calidad de vida. Los hogares rurales tienen menos ingresos que los urbanos, las actividades a las que se dedican en su mayoría están mal remuneradas. El desempleo y el empleo informal tienen su mayor expresión en el campo colombiano; si algo caracteriza las relaciones laborales en el campo son los bajos salarios de los trabajadores rurales y la falta de derechos laborales y sociales” (Acevedo y Martinez).
2.1 El rostro de Jano de la Pobreza Multidimensional
El anterior estado de cosas podría sintetizarse en la siguiente división que nos presentan las mediciones de la pobreza multidimensional:
La tentación inmediata seria la de remitirse inmediatamente a la distribución que nos arroja la medición de “pobreza multidimensional” para focalizar la atención en aquellos departamentos que registran mayores necesidades.
Como es natural en cualquier medición: la pobreza multidimensional nos muestra unas cosas a costa de invisibilizar otras. Sin embargo, la tesis que compartiré a continuación y que ya había defendido conceptualmente en otra publicación, es que esas “otras cosas” que la medición de pobreza multidimensional nos oculta, son a mi parecer relevantes para desarrollar esquemas de ayuda diferenciados en el contexto actual del Covid-19; focalizando mejor las ayudas bajo un enfoque territorial, pero sobre todo, algo en lo que el desarrollo rural muchas veces falla: para contar con las potencialidades que registran regiones que parecen vulnerables a todos los niveles.
Bajo el anterior estado de cosas, creemos que los siguientes elementos, además del de crédito, ya analizado por el texto de Felipe Roa, nos permiten acercarnos a una visión complementaria a la de la Pobreza Multidimensional, para la ruralidad colombiana. El objetivo estará focalizado en que recursos y que elementos habría que tener en cuenta para enfrentar a la pandemia: i) de un lado, proponemos que revisemos los datos de configuración poblacional; y ii) de otro lado, elementos relacionados con la producción y el autoconsumo.
2.2 Configuración poblacional
En este ítem y analizando como se ha desarrollado la pandemia en diversos contextos rurales, vale la pena analizar la edad de productores residentes, el Acceso a salud y la movilidad poblacional.
Comencemos por la movilidad poblacional en nuestra ruralidad. Este es un ítem que es vital en cuanto a la circulación y propagación del Covid-19. En este ítem el Censo Nacional Agropecuario – CNA permite distinguir entre trabajadores permanentes y temporales. Es así como de los 4,5 millones de trabajadores/as permanentes reportados en las Unidades de Producción Agropecuarias – UPA, el 45,9 % (2,1 millones) corresponde a personas que pertenecen al hogar del productor y, de estos, el 28,9 % es mujer. De los 2,4 millones de trabajadores/as permanentes que no pertenecen al hogar del productor, el 17,2 % es mujer.
Cuando el productor vive de manera permanente en la UPA se denomina productor residente, en esta categoría se ubica el 26,7 % de los habitantes rurales, una cifra que se aproxima a las 725.000 personas. A este rasgo se suma la de ejercer la jefatura o cabeza de hogar.
Las condiciones que han dado lugar al confinamiento podrían llevar a pensar que estas 725 mil personas se quedaron en sus casas y posiblemente van a tener mayor dificultad para acceder a la ayuda y los sistemas de emergencia habilitados en las cabeceras rurales. En relación con la edad, más del 33 % de los productores residentes en el área rural dispersa censada están en el rango comprendido entre los 40 y 54 años. Específicamente, se observa una proporción más alta de hombres residentes frente a las mujeres residentes, más visible en las edades comprendidas también entre los 40 y 54 años. Es decir, se trata de una población mayor en condiciones de riesgo frente a la pandemia. Veamos la pirámide etaria de los residentes del resto rural.
Un rasgo para destacar es que más del 95,8 % de los productores residentes en el área rural dispersa censada están afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud en régimen contributivo, especial o subsidiado.
Sin embargo, al observar la afiliación por regímenes, se observa que el 83,9 % se encuentra en el régimen subsidiado, mientras que el 15,4 % lo está en el régimen contributivo.
En la siguiente tabla podemos observar el detalle de la anterior distribución por cada Departamento. Casos como los del Cauca, Nariño, Guajira, Huila y Santander destacan por su alto numero de afiliados al régimen subsidiado.
En cuanto a la población que se auto-reconoce como indígena, el 89,0 % está afiliado al régimen subsidiado. Esta proporción, para las personas que se auto-reconocen como negros, afrodescendientes o palenqueros, es de 80,4 %, y para los raizales es de 66,4 %.
A pesar del alto numero de afiliaciones al Régimen Subsidiado de salud, deberíamos recordar que, en nuestro país, existen dos tensiones inherentes al sistema de salud rural.
De una parte, la tensión entre cobertura y acceso. Es decir, en Colombia hay aseguramiento en salud; pero el derecho a la salud no se materializa por diferentes barreras: de acceso por las distancias rurales, económicas por el acceso a la alimentación, los copagos de los servicios recibidos y los gastos de transporte para ir a los centros de atención; incluso, socioculturales, porque no se toma a la enfermedad desde el paciente sino desde las explicaciones propias de la Biomedicina.
De otra parte, también encontramos la tensión entre calidad, infraestructura y ganancia en la prestación del servicio. Nuestros sistemas de salud rurales tienen como característica principal infraestructura sanitaria precaria y con una baja capacidad de atención; así mismo en las áreas rurales también es escaso el personal de atención y con poca capacidad resolutiva. Así mismo, aunque el estándar internacional tiende a reconocer la estrategia de atención primaria en salud como una estrategia que en muchos países es el soporte fundamental de la prestación de servicios sanitarios, esta estrategia no se termina de fortalecer e implementar en Colombia porque no se inserta en el negocio del aseguramiento, ya que en zonas rurales es muy bajo el margen de ganancia para las empresas privadas que administran los recursos del sistema.
Las dos tensiones mencionadas anteriormente, tienen a su vez un correlato geográfico que afecta directamente a las zonas dispersas rurales, como es posible observar en el siguiente mapa donde se observa la disparidad departamental en la efectividad del sistema, analizado por la tasa de mortalidad en niños menores de un año, de acuerdo con el Observatorio Nacional de Calidad en Salud.
2.3 Producción y autoconsumo
Un elemento fundamental de esta radiografía rural de cara a la pandemia esta relacionada con las necesidades, destino de la producción de alimentos y materias primas de cara a las ciudades. De otra parte, también es estratégico revisar la capacidad de las Unidades de Producción Agropecuaria – UPAs para ser autosostenibles en materia alimentaria. Comencemos por este último ítem.
El Autoconsumo
De acuerdo con el CNA en el 55,9 % de las UPA del área rural dispersa censada, los productores declaran tener al menos un lote de producción para autoconsumo. Por departamentos, en Nariño, Cauca, Antioquia, Cundinamarca y Boyacá se encuentra el 46,5 % de las UPA del área rural dispersa censada que cuenta con lotes de producción para autoconsumo.
Dicha información, se puede analizar con respecto al peso porcentual de numero de UPAs por departamento en el siguiente mapa coropletico, donde resaltan los departamentos del sur-occidente (Cauca y Nariño), en contraposición llama la menor capacidad de asumir una desconexión mas pronunciada para los departamentos del eje cafetero, Cesar y Atlántico. Seguramente que los departamentos del oriente y la amazonia salen con intensidades mas bajas debido a la baja densidad de UPAs registradas.
Los valores específicos para cada Departamento se pueden encontrar en la siguiente Tabla desagregada.
Outputs: Destino final de la producción
En este aspecto, el 70,7 % de los productores residentes en el área rural dispersa censada declara que el destino de toda o parte de su producción es para la venta, el 22,8 % declara que es el autoconsumo; mientras que la finalidad para intercambio o trueque como destinos de la producción se ubica en el 3,6 % de los productores residentes.
Como vemos arriba, la venta como destino de la producción se distribuye del siguiente modo: 11,2 % de los productores residentes declara la venta a cooperativa, 20,3 % venta a comercializadoras, 19,8 % la venta directamente en plazas de mercado, 0,6 % la venta en lote, y 7,8 % la venta a la central de abastos. Asimismo, el 0,2 % de los productores residentes afirma que el destino final de su producción es la venta en mercados internacionales. La producción para otros destinos alcanza el 2,9 % e incluye: donaciones, ventas a entidades públicas y a restaurantes. El restante 10,6 % de los productores residentes manifiesta que su producción tiene como finalidad el uso en la industria.
En la siguiente Tabla vemos el agregado Departamental diferenciando el autoconsumo, el trueque, la venta a mayoristas y la heteróclita categoría de “otros destinos”. Conviene resaltar el alto nivel de intercambio intrarregional evidenciado para los Departamentos del litoral pacifico y el Sur occidente bajo la categoría de “trueque”.
Inputs: ¿Qué necesita comprar la gente?
A pesar de que el crédito rural sea tan pequeño en las zonas rurales, si puede ser un indicador de las necesidades monetarias la destinación de los pocos créditos que se utilizan por canales institucionales.
Según los resultados del 3er CNA, en el reducido tamaño de los créditos rurales aprobados, el principal destino es la compra de insumos (50,2 %), seguido por pago de mano de obra (21,3 %) y compra de animales (20,8 %).
Este resultado, es muy revelador, porque en el analisis global de las medidas que los países en diferentes lugares del mundo están utilizando un denominador común es la provisión de insumos, especialmente semillas y abonos para la protección de la pequeña agricultura. Ver especialmente el caso de Turquía.
- Recomendaciones
3.1 El análisis critico de las aproximaciones de pobreza multidimensional, permitiría ver que, aunque algunos criterios de necesidades básicas son deficitarios en algunas regiones, al mismo tiempo, desde otros componentes como el de autoconsumo y densidad organizativa local, existen también elementos a partir de los cuales se debería fortalecer un accionar territorial.
3.2 Combinar políticas de transferencia monetaria y de crédito con el de aprovisionamiento de insumos. Si bien la transferencia monetaria permite que un porcentaje importante de las poblaciones vulnerables rurales tengan acceso a servicios esenciales, también es cierto que el ministerio de agricultura y la Agencia de Desarrollo Rural deberían estar pensando en acciones mas productivas para atenuar los impactos de la cuarentena en la pequeña agricultura campesina.
El crédito, como vimos a lo largo de este texto no es una medida dirigida a este tipo de campesino y, por lo tanto, el gobierno debería adoptar las recomendaciones de la FAO en la materia para: “[…] no imponer medidas que restrinjan el comercio y la movilidad de los productos básicos; reducir el desperdicio y la pérdida de alimentos; resolver los cuellos de botella logísticos, examinar inmediatamente las opciones comerciales y de políticas y sus posibles impactos; evitar las subvenciones generalizadas a los consumidores de alimentos; reducir las restricciones al uso de las existencias; limitar los aranceles de importación cuando los gobiernos lo consideren apropiado, por ejemplo, cuando se produzca un aumento de los costes debido a la devaluación de sus monedas y otras restricciones; reducir temporalmente el IVA y otros impuestos; en caso necesario, revisar la política fiscal aplicable a los bienes importados para compensar los posibles aumentos de costes (debido a la devaluación de los tipos de cambio) y evaluar los posibles efectos de la devaluación de los tipos de cambio”.
3.3. Asegurar la circulación bajo criterios de bioseguridad de los outputs rurales hacia las ciudades. A este respecto la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos – ANUC en comunicación al señor presidente de la república solicita: “Adoptar las medidas necesarias para garantizar la comercialización de los resultados de las cosechas, hasta el momento no existen condiciones para poder trasladar nuestros productos a las centrales de mercado (galerías, centrales de abastos, Almacenes de cadena) estos como únicos clientes con los que se cuentan, para ello es necesario establecer canales de mercado desde la vereda, corregimiento y municipio articulado con las Organizaciones sociales, grupos de productores organizados para de esta manera terminar en los mercados departamentales y nacionales, creemos que de esta manera, generando equipo con el Gobierno Nacional, Departamental y local frenaremos un poco la crisis por la que estamos atravesando los pequeños productores.”
A este respecto vale la pena revisar también el Memorando No 5 del 27 de marzo/2020, donde la Procuraduría para Asuntos Ambientales y Agrarios recomienda al gobierno nacional varias medidas de bioseguridad para proteger la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria.
3.4 Buscar mantener la estabilidad de los precios y privilegiar la oferta interna agrícola a las importaciones de alimentos. En Colombia, las agriculturas familiar y campesina representan más del 70 % de la producción y son los principales abastecedores de los alimentos. En un contexto tan volátil como el que se avecina, mal haría el país en sacrificar su seguridad alimentaria a costa de importaciones de alimentos, como la que se promueve en el reciente Decreto 523 del 7 de abril de 2020: “Por el cual se modifica parcialmente el Arancel de Aduanas en relación con la importación de materias primas como el maíz amarillo duro, el sorgo, la soya y la torta de soya”.
3.5 Combinar las directrices nacionales para contener el Covid-19 con análisis territoriales que se adapten a la alta diversidad de las regiones colombianas. Alan Bojanic, representante de la FAO en Colombia, sugiere avanzar hacia esquemas de conectividad local de redes de producción y consumo es una opción fundamental para mitigar un eventual desabastecimiento.
Ejemplos como el mapa de flujos de productos que se cultivan en el norte del Cauca (arriba), deberían servir para que el gobierno nacional, así como las instancias departamentales y locales adopten la propuesta de la Red Nacional de Agricultura Familiar RENAF de Colombia para “Mantener, proteger y promover los circuitos cortos de abasto alimentario alternativo frente a la crisis del COVID 19. Adoptando, tal y como propone el Memorando No 5 de la Procuraduría para Asuntos Ambientales y Agrarios: “Asuntos relacionados con los precios, el transporte rural de los alimentos producidos localmente, bioseguridad, mercados tradicionales al aire libre, distribución domiciliaria de los alimentos, requerimientos en épocas actuales de siembra y cosecha”.
Como vemos, para volver a la pregunta del comunero del norte del Cauca, difícilmente los actores étnicos o campesinos -por si mismos- saldrán indemnes de la crisis provocada por el Covid-19. Pero, no solo ellos están en riesgo, la seguridad y la soberanía alimentaria de la nación también esta a punto de sufrir un nuevo embate, luego de años de una apertura agrícola que ha sido inclemente con el campesinado.
Por: Carlos Duarte, Jair Ospina, Anderson Rojas, Dayver Betancourt & Carlos Acevedo